NLL 문제의 진실과 해법

<연재기고>제2차 남북정상회담 어떻게 볼 것인가 3

박경순 (한국진보연구소 상임연구위원)
 

 

남북정상회담이 북측의 '큰물피해'로 인해 8월28-30일에서 10월2-4일로 연기되었다. 원래대로라면 박경순 한국진보연구소 상임연구위원의 일곱 차례로 예정된 연재 기고가 매일 실릴 예정이었으나 연기된 일정에 맞춰 일주일에 한 번 격으로 실리게 된다. 독자 여러분의 양해와 격려를 부탁드린다 - 편집자 주

1. 제2차 남북정상회담 개최의 의의와 정치적 과제
2. 6.15공동선언을 다시 읽는다 <제1차 남북정상회담 이후 7년의 성과와 과제>
3. NLL문제의 진실과 해법
4. 남북경협의 현황과 향후 과제
5. 한반도 평화체제 구축의 방향과 방도
6. 남북정상회담과 6자회담
7. 남북정상회담 이후의 한반도 정세전망

 

제2차 남북정상회담을 맞아 NLL(서해상 북방한계선)문제가 뜨거운 감자로 떠오르고 있다. 보수적 단체들은 NLL은 영토적 개념으로 봐야 하기 때문에 절대로 협상의 대상이 될 수 없다고 못을 박고 있으며, 반면에 진보 개혁진영의 단체들은 한반도 평화와 통일을 위해 군사적 충돌을 낳았던 NLL 문제를 합리적으로 논의 해결해야 하며, 이것이 정상회담의 걸림돌이 되어서는 안 된다고 주장하고 있다.

NLL문제를 둘러싸고 1999년, 2002년 두 차례의 서해교전을 경험했던 일반국민들은 정서적으로 NLL 문제를 고수해야 한다는 주장과 두 차례의 서해교전을 경험했기 때문에 향후 군사적 충돌을 방지하기 위해서라도 정상회담의 의제로 올려 협상해야 한다는 여론으로 양분되어 있는 듯하다. 여기에서는 NLL 문제의 역사적 진실과 해법을 밝혀보도록 한다.

1. NLL은 합법적 해상경계선이 아니며, 내부적 월선금지선이다

NLL은 ▲북진통일을 주장하며 정전협정 서명을 거부했던 이승만 정부가 독단적으로 북진하지 못하도록 통제하고 ▲영세어민들이 무단으로 북한영해에 들어가 고기잡이 하다 월북하는 것을 방지하기 위해 남측 선박의 월선 금지를 위한 남측내부용 월선 금지선으로, 마크 클라크 유엔군 사령관이 1953년 8월 30일 일방적으로 그어놓은 선인 것이다. 한국외국어대 국제법 교수인 이장희 교수가 한겨레신문에 기고한 바에 따르면 “마크 클라크 유엔사 총사령관은 53년 8월30일 일방적으로 북방한계선을 내부적 군사작전 규칙의 일환으로 해군에만 전달하고 북쪽에는 정식으로 통고하지 않았다”고 한다.

이렇게 그어진 NLL이 어느 새 한국사회에서는 우리의 영토로 해양경계선으로 둔갑해 버렸다. 이재정 통일부 장관이 지난 10일 국회 외교통상위원회에서 “서해 북방한계선(NLL)은 영토 개념이 아니라 군사적 충돌을 막는 안보적 개념에서 설정된 것”이라며 “충돌을 막는 실효성 있는 방안을 강구하는 것이 필요하다”고 보고한 데 대해 조중동을 비롯한 수구언론들이 길길이 날뛰면서 이재정 장관을 비난했다.

그들의 논지는 NLL은 군사분계선과 마찬가지로 50여 년 동안 지켜져 온 해상분계선이며, 우리이 신성한 영토이기 때문에 NLL 재설정을 논의하는 것은 영토와 주권을 포기하는 행위에 해당된다는 것으로 요약될 수 있다.

NLL은 과연 공정하고 합법적인 해상경계선이며 우리의 영토인가?

NLL이 합법적인 해상경계선이며 우리의 영토라고 주장하려면 ▲남북의 합의 ▲정전협정의 규정 ▲국제해양법에 맞아야 한다. 그런데 NLL은 이 세 가지 요건중의 단 하나도 충족시키지 못하고 있다. 그야말로 불법적인 유령선, 이것이 바로 NLL의 진실인 것이다.

이를 보다 구체적으로 살펴보자.

첫째, 분쟁지역에서 공정하고 합리적이며 합법성을 갖는 경계선으로 인정받으려면 분쟁당사자 사이의 합의와 동의가 있어야 한다. 그런데 NLL 획정과정에서 남북사이의 사전 협의도 전혀 없었고 사후 통보도 전혀 없었다. 원래 NLL이란 해상경계선을 획정하려는 목적에서 출발한 것이 아니라 앞에서 이장희 교수가 밝힌 바대로 남측 내부적 군사작전 규칙의 일환으로 설정한 것으로 북한에게 통보할 이유도 필요도 없었고, 실제로 통보하지 않았다. 따라서 북한에게 그것인 남과 북을 가르는 해상경계선이라고 주장할 수 있는 근거는 전혀 없다.

둘째, 정전협정에 따르면 황해도와 경기도의 도계선 북쪽과 서쪽에 있는 모든 섬들 중에 백령도 대청도 소청도 연평도 우도를 제외한 모든 섬들은 북한의 관할 하에 둔다고 명기해 놓았다. NLL 고수 측은 정전협정의 이 조항에서 5개 섬을 남측의 관할로 인정했기 때문에 당연히 5개 섬들 위쪽으로 해상경계선이 그어져야 되며, 따라서 NLL은 정전협정 이 조항의 해석에 따르면 유효하다고 주장한다. 하지만 북한쪽은 이 조항이야말로 이 수역 중에 5개 섬을 제외한 모든 섬들과 수역은 북한의 관할에 둔다고 해석하는 것이 올바르다고 주장한다. 객관적으로 보면 이 수역 중 5개 섬만을 남측의 관할로 두고 나머지 모든 것(섬과 수역)은 북측의 관할에 둔다고 해석하는 것이 타당하다. 따라서 이 정전협정의 조항이야말로 NLL고수 주장의 허구성을 입증해 준다.

셋째, 국제해양법의 원칙에 비추어 볼 때도 NLL이 한국의 영토이며 해상경계선으로 되어야 한다고 주장할 수 없다. 국제해양법에 따르면 연안에서 12해리를 영해로 규정해 놓고 있는데, 이 규정에 따르면 NLL지역은 대부분 북한의 영해에 편입되게 되어 있다. 따라서 NLL이 북한의 영토라고 단정할 수 없지만 국제해양법으로 다투어 본다면 남측의 영토이며 NLL이 해상경계선으로 되어야 한다는 주장은 설득력을 갖기 어렵다고 본다.

이상으로 볼 때 NLL이 해상경계선이며 남측의 영토주권이 미치는 지역이라고 주장할 수 있는 근거란 그 어디에도 없는 것이다.

2. 남측의 영토이며, 해상경계선이라는 주장을 논박한다

NLL은 남측의 영토이며, 해상경계선이라는 주장의 근거를 살펴보자.

첫째, 유엔사령부가 NLL 획정 통보했을 당시 북한 측의 분명한 이의제기가 없었다.

둘째, 20년간 관행으로 굳어져 옴으로서 ‘묵시적 합의’ 존재와 영토관할권 행사의 ‘실효성’및 ‘응고’의 법리에 의해 유효성과 적법성이 뒷받침 된다.

셋째, 1992년 체결한 남북기본합의서 11조의 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할해 온 구역으로 한다”고 명시함으로서 NLL을 인정했다.

이상에서 제시한 근거들을 비판적으로 검토해 보자.

첫째 주장은 근거가 없다. 북한 측은 전혀 통보받지 못했다고 주장하고 있으며, 유엔사가 원래 해상경계선으로 설정한 것이 아니기 때문에 굳이 통보할 이유도 없었을 것이다. 내부적 작전 규칙을 북한에게 굳이 통보할 까닭이 없다. 이장희 교수도 연구한 바에 따르면 북한 측에게 통보하지 않았다고 밝히고 있다. 따라서 통보했을 때 반발이 없었기 때문에 묵시적으로 인정한 것이라는 주장은 전혀 타당성이 없다.

둘째 주장의 근거를 살펴보자. 1953년 이후 73년까지 20년간 전혀 이의제기가 없었기 때문에 관행으로 굳어짐으로서 ‘묵시적 합의’ 존재와 영토관할 권한행사의 실효성 및 응고의 법리에 유효성과 적법성이 뒷받침된다고 한다. 그런데 53년 이후 20년간 전혀 이의제기 하지 않았다고 하더라도 이것이 묵시적 합의, 관할권행사의 실효성, 응고의 법리를 적용할 근거로 될까? 그것은 어불성설이다.

왜 그러한가?

우선 1953년 이후 20년 동안 아무런 이의제기가 없었다는 주장은 사실과 다르다. 강정구교수의 연구에 따르면 북한은 1957년부터 해마다 연례적으로 NLL 이하로 넘어와 실효적 지배라는 주장에 대응해 왔다. 사실 이 당시만 해도 대부분 NLL 지역은 영해가 아닌 공해지역(접속수역도 공해의 일부)이기 때문에 남북의 배들이 NLL을 넘나드는 것을 저지할 수 있는 국제법적 권한이 양측 모두에게 전혀 없다고 말할 수 있다. NLL 문제가 1950~60년대 큰 쟁점으로 부각되지 않았던 것은 바로 이 때문이다. 따라서 20년간 이의제기가 없었기 때문에 관행으로 굳어져 묵시적 합의를 이룩했으며, 실효적 지배를 인정받았다고 주장할 수 있는 근거가 될 수 없다.

다음으로 ‘응고의 법칙’에 따라 합법성을 획득했다는 주장의 문제점을 살펴보자. 응고의 법칙이란 관계자와 합의 승인 묵인 등 복합적 요인으로 권한획득을 인정받아 그것이 현실로 굳어졌다는 법칙인데, 여기에는 ‘합의’ ‘승인’ ‘묵인’ 등이 뛰따라야 되는데, NLL문제는 남북이 전혀 합의된 바 없으며, 그 누구의 승인도 받지 못했으며, 북한 측이 묵인한 적도 없다. 따라서 응고의 법칙은 적용될 수 없다.

다음으로 ‘시효의 법칙’에 따라 합법성이 획득되었다는 주장을 살펴보자. 시효의 법칙이란 영해 또는 영토주권에 관한 국제법상의 위법행위를 상대측이 항의하지 않고 오랫동안 묵인할 경우 그것을 인정받는다는 것인데, 여기에는 상대방의 항의 없이 오랫동안 평온이 유지되어야 한다는 것이 전제로 된다.

그런데 앞에서 살펴보았다시피 국제해방법의 추세가 12해리 영해로 바뀌기 시작할 때(1970년대)부터, NLL 문제를 둘러싸고 북한 측의 항의가 계속되고, 그로인한 남북의 갈등이 계속돼 왔으며 급기야는 두 차례의 서해교전까지 겪었다. 그래서 시효의 법칙은 전혀 설득력이 없다.

셋째 주장을 살펴보자. 셋째 주장은 1991년 남북기본합의서 11조에서 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할해 온 구역으로 한다”고 규정함으로서 NLL을 북측이 인정했다는 것이다.

그런데 이 주장 역시 허점이 많다.

먼저 여기에서 ‘쌍방이 관할해 온 구역’이라는 표현이 NLL을 포함하고 있다고 해석할 수 있는가이다. NLL은 쌍방이 ‘관할권을 다투는 지역’인 것이지, ‘서로 상대방의 관할권을 인정한 지역’이 아니다. 따라서 쌍방이 관할해 온 구역에 NLL이 포함된다고 해석할 수 없다.

또한 남북기본합의서 10조의 핵심취지는 그 부속합의서에 명백히 밝혀져 있다.

‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서’(남북기본합의서)의 ‘제2장 남북불가침’ 관련 부속합의서 ‘제3장 불가침 경계선 및 구역’을 보면 “제9조 남과 북의 지상불가침 경계선과 구역은 군사정전에 관한 협정에 규정한 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할해 온 구역으로 한다. 제10조 남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침 구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할해온 구역으로 한다. 제11조, 남과 북의 공중불가침 경계선과 구역은 지상 및 해상불가침 경계선과 관할구역의 상공으로 한다”라고 밝혀 놓았다.

이것으로 보아 “1992년의 남북불가침 부속합의서는 서해 해상관할구역의 존중을 명기해 NLL을 ‘사실상의 해상경계선’으로 수용하기도 했다”는 주장은 사실에 대한 완전한 왜곡이며, 거짓 선동이다. 이 조항을 보면 해상경계선이 설정되지 않았다는 것, 앞으로 해상경계선을 설정하기 위한 협의를 계속하자는 것, 그 때까지 해상불가침 구역은 양측이 관할해 온 구역을 존중하자는 것이 합의 내용이다. 즉 NLL은 해상경계선이 아니라고 남북이 명시적으로 합의한 것이라고 유권 해석할 수 있다.

그렇기 때문에 남북기본합의서 발표이후인 1996년 7월 제180회 국회국방위에서 당시 이양호 국방장관은 “북방한계선은 어선보호를 위해 우리가 그어 놓은 것으로 정전협정 위반이 아니다”라고 밝혔고, 야당 의원의 질책에도 다시 “넘어와도 괜찮다”고 대답했던 것이다.

3. NLL문제는 민족의 화해와 단합을 실현하는 방향에서 합리적으로 해결되어야 한다

현 시점에서 NLL문제가 왜 중요한가?

그것은 남과 북이 군사적 신뢰구축과 화해협력의 기초로 되기 때문이다. 과거 대결적 남북관계에서 파생된 비합리적이고, 일방적인 장애물들을 해결하지 않은 채 미래지향적이며, 화해 협력적 남북관계가 설 수 없으며, 그것들이 바로 세워지지 않은 채 그 어떠한 군사적 신뢰구축도 공염불이 될 것이다. 바로 그러한 문제가 NLL이다. NLL문제의 합리적 해결 없이 남북의 정치적 군사적 신뢰구축은 절대로 실현될 수 없으며 미래지향적 남북관계도 설 수 없다.

NLL문제를 해결하기 위한 열쇠는 어디에 있는가?

대결주의적 관점과 태도를 극복하고, 민족의 화해와 단합의 견지에 서는 데 있다. NLL문제 해결은 누가 누구에게 영토를 뺏거나 뺏기는 문제도 아니고, 누가 옳거나 그르냐의 문제도 아니다. 민족의 화해와 협력 통일의 먼 미래에 비취 보면 남과 북은 나라도 하나, 민족도 하나, 영토도 하나이다. NLL문제는 영토의 문제가 아니라, 왜곡되고, 뒤틀린 남북관계를 바로 세우는 문제인 것이며, 과거의 잘못으로 상호 분쟁과 대결의 화근을 없앰으로서 화해협력의 기초를 세우는 문제인 것이다. 합리적 이성의 눈으로 보면 NLL이 남측의 영토이며 해상경계선이라는 주장은 명백히 잘못인데, 그것을 그대로 인정하게 될 경우 어떻게 공정하고 대등하며, 상호 존중과 상호 믿음에 기초한 바람직한 남북관계가 설 수 있겠는가?

현 시기에 NLL문제를 해결하기 위한 해법은 남북 민중들의 정서와 감정을 존중한 기초위에서 합리적인 해결방도를 대화와 협상을 통해서 찾는 것일 것이다.

그것은 크게 두 가지이다.

첫째, 남과 북은 상호 양보의 견지에서 각자 과거의 주장에서 한 발짝씩 물러나, 1992년 남북기본합의서 부속합의서에서 합의한 대로 서해 해상경계선을 획정하기 위한 협의를 시작해야 한다. 그러기 위해서는 남측은 NLL 고수 주장을 철회해야 하며, 북측은 1999년 ‘해상 군사분계선’과 2000년 ‘서해5도 통항질서’를 철회해야 한다. 양측은 각각 일방적 주장을 철회하고 양자가 상호 양보하는 방향으로 서해 해상경계선을 새롭게 설정해 나가야 한다.

해상경계선을 새롭게 설정함에 있어 1999년, 2002년 두 차례의 서해교전으로 남북 민중 모두 서해 해상경계선 문제에 예민한 상태이기 때문에 서둘러 결론을 내리려 하기보다, 새롭게 설정하기 위한 원칙을 합의한 기초위에서 남북관계 발전 속도에 맞추어 남북 민중들의 민족화해협력의식의 고양발전에 맞춰 해상경계선을 남북의 요구를 절충하여 합리적으로 설정해야 할 것이다.

둘째, 서해 해상경계선이 새롭게 설정될 때까지 분쟁수역을 공동어로구역으로 설정하고, 남과 북이 평화롭게 공동 이용할 수 있도록 잠정적 조치를 취할 필요가 있다. 이를 위해서는 남측은 실효적 지배, 실질적 관할 주장을 철회해야 한다. 남북기본합의서의 조항을 일방적으로 해석하는 오류에서 벗어나 현실적인 분쟁지역이며, 그 어느 쪽의 관할이라고 주장할 수 없다는 현실을 인정하여야 한다. 북측도 영해수역이라는 주장을 잠정적으로 철회하고, 1999년 일방적으로 획정한 서해상 해상경계선 주장도 잠정적으로 철회해야 한다.

NLL문제는 남북 민중들의 정서와 결합된 매우 예민한 문제로서 그만큼 풀기 어려운 문제임에는 분명하다. 이것은 역으로 이 문제를 올바로 해결하지 못하는 한 남북의 진정한 화해협력도 불가능하다. 어려운 문제일수록 정면 돌파해 나가는 것이 올바른 해법이다. 어렵다고 회피하거나 우회한다면, 곧바로 사단이 발생하여 사태를 더욱 악화시킬 수 있다. 남북정상은 이러한 현실을 직시해서 이번 정상회담 NLL 문제해결의 결정적 계기가 될 수 있도록 정치력을 발휘해야 할 것이다. 이 문제만 올바로 해결된다면 남북관계는 한걸음 성큼 앞으로 나갈 수 있을 것이다. 남북정상회담에 커다란 기대를 걸어본다.